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2017年优秀调研文章《澳门百家乐政府投资公益性项目招投标存在问题及对策研究》
作者:经济工作组    文章来源:本站原创    点击数:1584    更新时间:2018-4-3

政府投资建设项目是指为了满足国民经济和社会发展需要,政府利用财政资金、专项建设资金等, 对关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域进行投资的建设项目,具有投资大、规模大、公益性等特点, 为经济和社会发展做出巨大贡献。随着澳门百家乐进入建设江北新区和“四个生态新浦口”的高速发展时期,区政府对医疗、教育、文化、体育类的公益性项目投入在逐年加大。

目前,政府对于公益项目的建设普遍采用招投标方式确定承包商。从20 世纪 80 年代初期,国家计委和城乡建设环境保护部联合制定的《建设工程招标投标暂行规定》,开始实行工程建设招标投标制度,它是建筑业管理体制和经营方式的一项重大改革,它运用市场竞争机制,由发包单位择优选定设计单位、施工单位、材料设备供应及监理单位。去年澳门百家乐公益性新建及结转项目就有约466个,年内计划总投资819.4亿元,很多项目体量大、周期长、技术复杂。实践过程中发现,公益性项目的招投标还存在一些问题,加强公益项目招投标管理可以说是十分必要且迫在眉睫。

一、加强政府投资公益性项目招投标监管的必要性

(一)是建立正常市场秩序的需要

招投标是一种优胜劣汰选拔机制,能促进企业改进技术、提高管理效率、加快创新步伐,以便形成企业自身的竞争优势从而在激烈的竞争中脱颖而出。如果有违规违法行为存在,遵规守法者势必处于竞争劣势,相关监管机构若不及时加以管理和制止,将会有更多企业加入不规范竞争行列。在政府投资公益项目中引入招投标可以促进正常市场经济秩序的建立,有效控制国家固定资产投资规模,防止国有资产的流失,保证国家宏观调控政策的顺利实施。

(二)是保证项目工程质量的要求

违法违规进行工程招投标的,都会牵扯利益在其中,无论是“权钱交易”,还是“挂靠费用”、“买标费用”,最终都会划进工程建设费用。中标单位必然想尽办法在项目建设过程中以次充好,偷工减料,以平衡收支,最大获取收益。这些情况会给政府投资公益项目造成大量安全、质量隐患。因此,政府投资公益项目需要通过正规、严格的招投标程序来规范上述不良行为,保证政府投资公益项目工程质量,避免安全隐患的产生。

(三)是有效预防过程腐败的保障

腐败是违规招投标产生的典型问题之一,它会导致工程造价增加、政府投资增大。政府投资公益项目引入招投标十分有必要,在这种机制下,由于竞争和利益的驱使,承包商如果采取粗制滥造等手段提高项目的成本,将会被其它合法经营、成本更低的承包商取代,此时如果发生索贿现象,必然会增加承包商的成本负担,使其在市场竞争中处于劣势地位。这种腐败行为在一定程度上会遭到承包商的抵制,从而在一定范围内保护纳税人的利益。

二、我区政府投资公益性项目在招投标中存在的问题

政府投资公益性项目招投标在理论、制度层面上确实必要,但实际操作层面中还存在一系列问题,需要在今后建设过程中不断加以重视和解决。

(一)招标前准备不够充分。由于种种原因,存在部分工程招标前准备工作没有做好仓促招标的情况,导致在招标过程中遗留很多问题,给中标单位带来了很多不确定性因素。如部分工程中标后工程“三通一平”、工程施工征地手续、工程建设资金等工作尚未完成,导致项目主体工程被推迟几个月或更长时间,给工程建设埋下众多隐患。

(二)招投标过程不够规范。工程施工招投标具有复杂性和严肃性,这就要求对招投标公告时间、提交资格预审文件时间、购买招标文件和提交投标文件时间等都必须作出明确规定。但在具体实施过程中,由于工期紧等客观问题,还存在人为缩短招投标工程时间的现象。由于时间仓促,导致一些优秀的承包商被拒之门外,从而使业主不能真正做到优选承包商。

(三)招标代理行为不够专业。一是招标代理机构的挂靠关系。现有部分招标代理机构由政府事业单位改制而来,这些代理机构往往与某些行业管理部门存在挂靠关系。这种关系常常导致招标代理机构难以坚持公开、公平、公正原则。二是招标代理机构从业人员专业素质不强。我国招投标代理市场形成较晚,相当一部分招标代理机构从业人员是从工程造价、工程咨询、工程监理、工程设计、施工企业等单位调整过来,专业技能单一,知识结构不够合理,缺乏对招标代理工作必备的技术、管理和法律等专业知识。

(四)施工风险管控不够到位。有些招标文件明确规定:施工过程中材料价格不能按市场价格变动。在一些工期较短(1 年以内)、项目投资较小的工程项目可以按照总价承包方式进行招标,由于工期短,材料价格变动风险较小。但对于工期长、投资大的政府投资公益性项目,期间可能遇到钢材、水泥等建筑工程主要材料价格大幅上涨,如果合同中规定材料价格不能按市场价格变动的话,会引发工程项目合同履约困难、工程进度滞缓,甚至引起法律纠纷。

(五)最低价中标不够合理。部分工程采用最低价中标或变相低价中标的办法,一定程度上造成施工方为了中标不合理地调低投标报价,有的投标报价甚至已大大低于成本价。后期中标单位为把工程顺利地施工下去,只能在施工过程中不断采取拖、磨、扯皮施工的办法。因此,工程项目在招标编制标底时应着重考虑标底是否符合工程实际。

(六)易引发投诉影响工程进度。当前招投标投诉重灾区是货物采购标,常常会影响工程正常推进。我市货物采购招标缺乏较为明晰的实施管理制度,投标人注册资金、资质要求,项目经理资质要求以及评标办法没有较为详细、明确的规定,极容易引起投标单位的质疑与投诉。例如我区某社会公益项目EPS电源标段开标后,投诉人投诉至招标人,复议2次;投诉人投诉至招标办调查处理30个工作日,历经5个月,严重影响项目工期。

三、政府投资公益性项目在招投标对策分析

(一)规范货物采购招标流程

政府投资公益性项目材料、设备等货物招标是招标过程中的重点、难点问题,需从以下几个方面规范相关流程:一是在工程招标前,需拟定合理的招标方案,根据项目实际情况对需二次深化设计以及需要二次招标的项目进行合理划分标段;二是根据招标计划的时间合理安排招标,在开展招标工作之前,需派造价、招标的相关人员参加标前会议,充分了解现场情况、项目特点、资金概算以及招标人或使用方对该设备的使用要求及品牌档次;三是会商明确招标范围和界面划分,提供针对项目所需要的技术参数,并结合市场情况拟定合理的资格条件以及实际有效的评分办法。

体现在各具体环节:1、资格条件。资格条件设置应合理,在充分了解市场的前提下,使能满足要求的单位在合理的数量范围之内。既不能因资格条件设置的过分苛刻导致潜在投标人数量过少,也不能因为资格条件过于宽泛导致潜在投标人数量过多,且潜在投标人实力相差过于悬殊。2、招标范围:根据已招标的项目以及现场施工的实际情况进行合理的界面划分,明确招标范围。既不能造成同一工作重复招标,也不能有工作内容无单位施工的问题。3、技术要求:需根据招标人需求,结合招标经验提出符合本项目特点的技术要求,以保证中标单位提供的材料、设备能满足招标人对功能的要求,实现设计目标。4、评分标准:评标标准需具有一定的针对性(针对某种设备或材料),不能提供广而泛之的评标标准。5、合同编制:编制严谨且周详的合同文件,避免招标人和中标人在后期合同履行过程中因缺乏依据而发生扯皮。

(二)加强中标合同备案管理

招投标过程结束并不意味着监管的结束,为了让招投标的结果落到实处,应以合同结算备案为突破口,延伸招投标监管范围,及时发现和严厉查处中标后随意更换项目经理(建造师)、非法转包、任意变更合同、不合理地增加合同价款、拖延支付工程款、拖延工程竣工结算等违法违规和违约行为,促进合同的全面履行,营造诚实经营、忠实履约的市场环境。

对中标合同的备案管理是巩固招标结果的重要环节,可以有效预防招标人擅自篡改中标价、签订“霸王”条款等不法行为。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》,备案的中标合同具有法律效力,这就有效地打击了签订“阴阳合同”、“黑白合同”等违法行为。同时,中标合同备案也是招投标监督行为的进一步延伸,能够为建设市场执法大检查提供完备的资料。

(三)规范市场各方主体行为

1、加强对设计单位的管理。设计对工程造价有决定性的影响,加强设计质量管控对招标工作意义重大。一是要从工程造价角度对施工图设计深度进行审查。针对施工图纸中存在的造价上难以控制的问题,如施工图设计深度不够、图纸前后表述不一、有明显错漏等问题,对工程量清单算量准确度或关键特征描述有重大影响,要及时与设计单位做好沟通,予以补充明确。二是加大设计合同中设计失误的惩罚力度,减少后期变更费用控制难度。在设计合同内容中进一步完善设计失误赔偿条款,加大对设计失误的惩罚力度,约束并促进设计单位提升设计图纸质量,杜绝设计单位在设计活动中的寻租行为,防止最低价中标单位施工中通过变动设计,达到高价估算的扯皮现象,有效减少因设计不合理引发的工程变更签证等。

2、规范招标代理的中介行为。研究制定招标代理单位管理制度,加强对招标代理单位的管理,保证招标质量,达到优化投资采购的预期要求,保障建设单位投资效益。对项目整体招标策划、各单项工程招标文件及工程量清单编制质量,有针对性地明确分项考核内容及标准,与代理费支付和后续摇号后“三选一”直接挂钩,激励和约束招标代理单位服务质量。

(四)妥善快速处理招投标投诉

建议市、区政府相关部门尽快出台管理实施细则,需要改革创新方法方式,争取处理对货物采购开评标结果的投诉。目前我市公共资源中心货招办在处理货物采购评标结果投诉时,普遍要求招标人自行处理的办法还有待商榷。因为评标由评标委员会评定,而评标委员会又是从南京市公共资源中心评委库里抽取的,建议部分重大争议投诉事宜由南京市公共资源中心牵头组织专家,进行快速评议处理。

(五)探索试行“批量招标”和“评定分离”

结合苏建招【2016260号文《江苏省住房和城乡建设厅关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》,澳门百家乐作为第一批试点区域,希望率先探索试行“批量招标”,对于零碎同类项目打包集中招标,吸引有实力的单位参与竞争。探索试行 “评定分离”,改变以往评标定标全部由评标专家决定的做法,主要突出招标人的择优定标权,即评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考,招标人拥有定标的决策权,按规定通过票决来确定中标人。这样能够充分发挥国有平台公司作为“大甲方”,长期承担工程项目建设、具备完整工程管理机构的优势,同时对投标单位的投标行为及后续中标单位履约情况形成良性激励和约束,选择有实力、重信誉的单位。

(六)合理选择制定评标方法

    工程招标采用最低价评标办法不能一刀切,应制定相关实施管理细则,进行区别对待。首先,应该对最低价进行分析,确定是否合理,明显低于成本价的最低价是不能采纳的。其次,哪些工程项目可以不采用最低价评标方法,需要有明确的界定与划分,合理选择评标方法宜放权由发包人结合项目特点自定。

最低价中标给建设单位后期项目管理带来较高难度与挑战。因此,需优化合同管理,全面规范招标合同文件。重点优化招标文件编写以及合同文件中的条款设置,在标准版本的基础上,保证施工质量、进度、成本、安全控制更加规范和全面,对标段划分、施工难点、工期限制、质量要求,以及合同计价方式、工程保险责任界面划分等条款的设定要更加清晰,确保一旦签订合同后,所有施工事项都有明确约定,尽量减少和避免不必要的扯皮与合同纠纷。

(七)建立监督管理长效机制

为了从源头上杜绝政府投资公益性项目招投标中衍生出来的各种腐败现象,必须正本朔源,建立切实可行的招投标监督管理长效运行机制。从长期的工作实践来看,“三个依法”、“三个不准”、 “四个公开”、“一公示”是一套行之有效的长效运行机制。“三个依法”是:招标人(或者招标代理人)依法组织招标,评标委员会依法按照招标文件和评标办法进行独立、客观、公正地评标,招投标监管部门依法对招投标活动进行全过程监督管理;“三个不准”是:招投标监管部门和有形建筑市场工作人员不准向招标人推荐投标人,不准非法干预评标定标活动,不准参与评标定标活动;“四个公开”是:所有进入有形建筑市场招标的工程实行办事程序公开,工程各类信息公开,评标办法事先公开,办理时限公开;“一公示”是:中标候选人要在网上公示并接受社会监督。

 

 

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